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城乡统筹背景下农村土地制度创新研究

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城乡统筹背景下农村土地制度创新研究 摘要:城乡统筹发展是我国建设新农村、构建和谐社会的重要内 容。如何合理的统筹城乡发展,是中国实现城市化与经济转型的重 要任务。根据我国现在的状况和制度,统筹城乡发展,必须改革现 行的土地制度,以适应工业化和城镇化进程。我国现阶段的土地政 策仍存在农村土地流转不畅、农村与城市土地制度“二元性”、强 制征地与补偿措施不公平和土地收益分配制度不合理等问题。这些 问题严重阻碍了我国城乡统筹,城乡一体化建设的进程。文章对现 行土地制度存在的问题进行了分析,提出了土地制度改革的基本原 则和总体思路,对我国土地制度改革的具体办法与政策措施进行了 较深入的探究,本研究成果对推进土地制度改革、建立土地流转机 制、促进城乡统筹发展具有较高的理论与实践价值。 关键词:城乡统筹;城乡一体化;土地制度;土地流转 中图分类号:f301 文献标识码:a 文章编号:1674-1723(2013) 03-0212-02 一、引言 党的十六届三中全会提出的城乡统筹发展新思路,作为科学发展 的重要内容,为改变传统的城乡二元结构提供了新的视角,为解决 “农业、农村、农民”的三农问题提供了新的思路。在我国农村、 农业和农民长期处于较低地位,工农两大产业部门发展极不对称。 在近年来城乡居民收入差距急剧扩大的情况下,城乡统筹发展的提 出具有空前的意义,对于促进农业发展,加快农业现代化,提高农 民的收入水平,具有重要 意义; 城乡统筹发展也是我国建社会主义新农村构建和谐社会的重要 组成部分。我国的农村土地制度为农地集体所有下的家庭联产承包 经营。其特点为:集体所有但所有权主体界定模糊;土地使用权不 完整,农民利益得不到保障;土地使用权流转市场不完善,土地流 转困难;土地细碎化经营,不能实现节约化规模化生产,影响生产 效率;现行农村土地制度阻碍了土地要素的自由流动带有明显的计 划经济的特征,阻碍了城乡统筹发展的土地使用权流转市场的建 立,不利于城乡一体化建设。因此,必须改革农村土地制度,建立 健全土地流转市场,实行集约化规模化经营,提高农业产出效率, 提高农民生活水平,促进城乡统筹发展。 本文认为,加快我国城乡统筹发展的步伐和城乡一体化建设的进 程,必须对我国现行土地制度作出创新发展。在坚持农地集体所有 权制度安排下,克服农地产权制度的现有缺陷,推进农地产权制度 创新,不要在农村集体土地所有权的改革上大动干戈。沿着马克思 的土地产权制度及其变迁理论的思路,农地的产权制度创新应以马 克思土地产权制度为指导,在遵循土地产权制度变迁规律的前提下 进行农地产权制度创新。 二、城乡统筹发展的含义与我国现行土地产权制度 (一)城乡统筹发展的内涵 城乡统筹发展是国家从加快农村经济发展缩短城乡居民收入差 距的战略高度出发,为实现城乡经济的共同繁荣,解决城市和农村 经济社会发展中所存在的一系列不均衡问题出发。根据城乡之间的 客观联系和存在的经济规律,以及城乡各自所具有的优势所进行的 统一规划与调整。具体来讲,城乡统筹发展是通过调整农村的产业 结构,土地经营制度及经营模式,改进生产方式,提高农村的劳动 生产率,提高农民收入,缩短城乡居民的收入差距,实现城乡的共 同繁荣,共同富裕。 (二)我国现行土地产权制度 自党的十一届三中全会后,我国农村实行家庭联产承包责任制的 土地制度,即土地集体所有下的家庭承包经营制度。1998 年开始的 第 2 轮土地承包把承包期延长至 30 年,允许土地使用权继承和有 偿转让。按江泽民总书记关于土地承包期“三十年以后也没有必要 再变的精神”和《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决 定》强调的“长期而有保障的土地使用权”的精神,农民的土地使 用权在形式上是承包,在内容上可理解为长期拥有。 三、我国现行土地制度所存在的问题及缺陷 (一)产权制度不完善 产权主体缺位 我国实行城市土地归国家所有,农村土地归集体所有的二元土地 结构制度。《中华人民共和国土地管理办法》规定:农村土地应该 由村集体所有,也可以由乡村所有和组有。但是在现实中极易造成 上级政府代替下级农村集体经济组织行使土地所有权的现象,造成 农村集体经济组织的利益得不到保障。如在征地过程中,一般由乡 镇政府或村委会代替农民集体做出决定,而农民本身却根本无从参 与,以至于造成农民利益得不到保障而产生较多的征地矛盾。究其 原因,就是我国农村土地制度的产权制度不完善,产权界定不明确, 主体缺位。 (二)农地市场不健全 土地流转困难 在我国农村,自上世纪 80 年代以后,家庭联产承包责任制爆发 出很强的生命力,调动了广大农民的生产积极性,大幅提高了农业 产出效率,是我国农村经济得到前所未有的进步和发展。但是近几 年来,由于农民大规模的进城务工劳动力流失和农村土地细碎化生 产的特点,我国农村的农业产出效率进步不明显。因此,实行农业 集约化规模化生产就变的十分必要,土地流转市场的建立就迫在眉 睫。目前在我国已经进行的土地流转交易中,大部分都是自行协商 交易,签订流转合同。很少地方建立了正规的土地流转市场,因此 很多地方有意愿进行土地流转的农户就缺乏指导。因此,需要政府 指导和组织,在农村建立土地流转市场,加快农地的规模化流转, 提高农地的产出效率。 (三)农地集约化生产难以形成 集约化生产是实现资源整合、科学管理、细致分工、专业化生产、 提高效率、提升产品竞争力的重要基础。但由于我国现行农村土地 所有权模糊不清、收益权部分受限以及转让权受限,又必然使土地 资本难以通过市场转让集中。因此,在农村劳动力大规模转移,农 村土地抛荒现象频发的情况下难以实现土地的规模化集约化生产。 以至于在农村出现土地不能充分利用,农业产出效率底下的现象。 四、城乡统筹发展中土地制度的创新 (一)明确集体土地产权主体的界定 明确土地所有权主体,将集体土地所有权的物权主体归属具体落 到实处。国家规定集体土地所有权主要指:土地改革时分给农民并 颁布了土地所有证的土地,属于农民集体



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